[12]《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号)第13条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。

在当下的我国，可能正是法治话语流行，民主观念淡出甚至颇受非议，导致了公民参与和政治审议对于立法和政策选择的空间被大大压缩，产生了对诉讼的高度依赖。人均结案数的国际比较，应当将国外对诉案的统计口径较宽这一因素考虑进去。

新法的颁行看似是一个可圈可点的立法成就，其实担当的是政治失灵的替罪羊，它们要弥补民意对公共权力的监控不足，但这既无助于从源头上遏制防范政府侵权引发的矛盾增加，也把一些本应由行政部门处置的纠纷推向了法院。⑤ 对案多问题的怀疑弱于人少问题，没有人否认我国法院在过去一些年间案件持续增长这一事实，尽管如此，案多中的一些问题仍有必要予以澄清，因为这些问题即使在那些明确承认案多人少的研究中也是存在的。对此的通常解释，是车多、事故多、案件多。①本文认为，尽管这些原因不同程度上存在，但根本上是由于公共治理的路径缺陷——政治过程的堵塞——造成的，亦即由于公众无法通过司法之外的政治机制表达诉求，导致公共权力膨胀，政治审议过程萎缩、社会自治空间窄化，限制了纠纷预防与处理机制的多样化。例如，假日开庭多是针对矛盾尖锐的案件，当事人情绪容易激动，处理稍有不慎，当事人就会发生冲突，但假期又没有足够的人员和警力维持秩序，有时法官自身的安全都没有保障。

维稳不仅占用了法官的工作时间，也实质性地嵌入了案件审理，直接影响到具体的裁判结果，削弱法院的独立和专业品性，进而使法院应对案多负担变得前途暗淡。只要诉讼费降低背后的政治原因存在，那种以提高诉讼费分流案件的主张就很难被采纳。这些机构的责任并非直接处理矛盾和纠纷，而是通过审慎立法和政策制定防患于未然。

在政治过程堵塞、民意监控缺失、社会性纠纷解决渠道不畅的情况下，司法是正义的最后一道防线俨然已被置换为司法是正义的唯一一道防线[6]。(30)肖扬：在全国法院队伍建设工作会议上的讲话，载2002年7月22日《人民法院报》。争议溢出政治过程，才进入司法领域。如果各级人大发挥对税收、财政的监控职能，就能够阻断弱势群体产生的政治根源。

上述讨论表明，权利意识的增长看似是法治建设的成就，实则因为缺少政治方式实现诉求。哈佛法学院的玛丽•格伦顿教授指出，在那之前美国人对权利的理解，完全与政府的结构性问题相连——关注联邦与州或者联邦政府内部的权力分配，这种理解一直遵循着建国时代亚历山大•汉密尔顿的看法：宪法本身就是权利法案，把权力约束好了人民自然拥有自由，无须明确列出权利条款[7](P.430)。

⑥与此同时，案多也存在纠纷类型分布上的差异，增加的案件主要集中于传统民商事特别是婚姻家庭纠纷、经济和金融纠纷、交通肇事案件以及劳动争议，而行政诉讼案件即使在东部地区增长也不明显。⑦约翰•杜威也很早就指出，从历史上看，凡争权利的运动，都因反对坏政府和官吏侵害个人自由而起，对于个人而言政治权利——参加选举和公共政治生活的权利是最为重要的，无此则其他权利难以得到保障[3]。⑩法院甚至不能对位阶较低的乡镇文件进行审查，这种高度的选择性，显然不是权利意识的应有之义。因此，权利意识的增加、便民措施的采用、若干新法的颁行以及法官数量不足，这些对案多人少已经几成共识的解释，即使不是错误的，也是很不完整的，它们遮蔽了我国当前政治过程严重堵塞这一根本性的治道危机。

四、新法的颁行？ 《物权法》《劳动合同法》《道路交通安全法》等一批与民生相关的法律的出台或修订，使一些原不具有法律性质的争议具有了可诉性，这也被认为是法院案件增加的一个重要原因。见林洁：华为万人辞职事件，载2008年7月21日《中国青年报》。(21)相比于2005年12月国务院提交全国人大常委会第一次审议时的《劳动合同法(草案)》，最终生效的《劳动合同法》内容有较大变化，如第41条(关于企业裁员的程序)删除了用人单位应当向本单位工会或者全体职工说明情况，并与工会或者职工代表协商一致的规定。(31)引自湖南试行‘法院院长引咎辞职制引发争议，载2004年6月19日《东方新报》。

(28)《道路交通安全法》将交警部门出具的事故责任认定书定性为处理交通事故的证据，当事人不得提起复议，交警的认定是否正确最终由法院来审理确认。不过，从国际比较数据看来，中国法官的数量似乎并未到捉襟见肘的地步。

来自基层的调研也证实了这种说法，真正从事实际办案工作的一线法官，在不少地方仅占到具有审判资格的法官的60%，而从一线法官占法院编制内人员总数的比例来看，不少地方只有三四成而已[14][15](P.159)。但是，法院正常功能的发挥依赖于适当的案件负担，汹涌而至的诉讼浪潮会冲毁它并不坚固的堤防。

[2]何海波：行政撤诉考，载《中外法学》2001年第2期。现实的情况是，虽然宪法修正案和物权法生效多年，那些最为危险的侵权行为——如土地征收和房屋拆迁中的蛮横、暴力与血腥——仍然屡禁不绝，2009年11月唐福珍自焚案之后的一年内，暴力强拆引发的恶性案件依旧大量发生，没有证据表明宪法修正案和《物权法》对这些行为起到了阻止作用。从效果上来看，它们的局限性已有所显现，替代性纠纷解决机制在热议多年后反而呈现萎缩的趋势，而法院人财物的供给又面临由自身膨胀导致的负面后果，诸如加剧管理上的官僚化、难以大幅提高法官待遇、法官尊荣感不高，等等[1]。这样，即便中央政府有更强的意愿改善工会权力以平衡劳资双方法律博弈的力量，地方政府也没有动机采取措施防患于未然，而是有意无意地引导通过诉讼来机会主义地应对劳资纷争。[3]杜威：法律与个人的权利和义务，载《新青年》第8卷第1号。即使这类小额案件背后的社会性纠纷难以在法院得到解决，司法过程仍可以成为一个宣泄不满的有效渠道。

域外经验多少能够给我们一些启发。新法的颁行看似是一个可圈可点的立法成就，其实担当的是政治失灵的替罪羊，它们要弥补民意对公共权力的监控不足，但这既无助于从源头上遏制防范政府侵权引发的矛盾增加，也把一些本应由行政部门处置的纠纷推向了法院。

第80条少了依照本法应该经过工会、职工大会或者职工代表大会讨论通过或者通过平等协商做出规定的事项，用人单位单方面做出规定的无效，该事项按照工会、职工大会或者职工代表大会提出的相应方案执行。(18)修改前的《诉讼费收费办法》(以下简称《办法》)制定于1989年，诉讼费在执行多年后不增反降，突出反映了决策者宁可牺牲司法效率也要换取社会稳定的意图。

戎老虎、耿艳苹、柴志峰：浅议农村土地补偿费分配纠纷的受案范围，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2010年第1期。降低诉讼费已成为便民措施的重要方式，它对案件量的增长贡献巨大。

(15)法院可能通过消极怠工使便民措施表面化，一些地方的巡回办案制度、假日法庭制度、网上立案制度等难以落到实处。这两个方面能够减少法院扩充编制的压力，从而能够使法院恢复作为小规模机构才可能有的权威、专业、独立和声誉。这种主张在决策者那里可能会显得太过学究气了。结语 司法不应成为社会矛盾的消防员，它在我国已不堪重负。

上海、广东、山东、福建、黑龙江、湖南等地大力推行立案信访窗口建设。第四部分择要分析《劳动合同法》《物权法》《道路交通安全法》等新法的颁行与法院案件负担增加间的关系。

其次，地域性差异是观察问题变化趋势中的一个必然特征，案多问题在过去数十年日益明显，也是从经济发达地区开始的，而随着中国经济的发展、城市化进程的加快和社会的逐渐陌生化，这一问题势必扩展至更为广泛的地区，而且从整体来看，正如前文数据显示的，中国法院总体上面临巨大的案件负担这一事实是有目共睹的。以劳动纠纷为例，偏重诉讼的做法不符合世界范围内处理劳动争议的普遍经验，国际劳工组织早在1980年的一份报告中就指出，由于劳动关系的维持特别依赖劳资互信，纠纷宜通过非诉讼机制——谈判、工会协商、仲裁等——加以解决，这样才最终有利于劳动者。

以下四个部分，分别对造成案多的三个通常归因以及人少背后的政治根源作一反思性讨论。在2003年召开的全国高级法院院长座谈会上，肖扬大法官第一次提出确立司法为民宗旨，实现公正与效率主题的目标。

最高法院并不认为诉讼费应该大幅降低。不少国家反而有意通过提高诉讼成本来分流案件，例如保持一定标准的诉讼费、严格的诉讼程序、承担对方律师费以提高败诉风险等，这样可以使法院保持适度的案件负担，专注于解决法律性纠纷。肇始于西方的权利观念，并不是一个独立于政治过程的法律概念，它立基于以周期性选举和日常性表达自由为核心的公共审议机制，目的是以公民参与来构建健康的政治过程，那些激励权利意识增长的流行口号，无论是天赋人权、为权利而斗争还是认真对待权利，都蕴含着明显的公共关切。河南省有1.3万名法官，每年审理50万案件，人均办案数只有约40件，为江苏法院人均办案数的零头。

理查德•波斯纳将人们对司法的需求与对龙虾的需求相对比，指出投入资源雇佣更多法官可能会使司法成本和司法产品的价格不适当地抬高，因此得出结论我们不一定要增加法官[21](P.753-754)。(20)谢冬慧：当下中国劳动者的权利意识比较淡薄，必须采取积极有效的措施提高劳动者的权利意识，保护劳动者合法权益、保证劳动合同法顺利实施，促进社会和谐。

(28)加之《道交法》加大了事故赔偿力度，肇事方往往缺乏足够赔偿能力，强调诉讼救济同时降低当事人通过协商解决问题的动机，这些因素引发了诉讼的增加。(17)短期内受案量增加的一个原因，是一些当事人有意拖延到《办法》出台后起诉。

一、案多人少：真与伪 本文的讨论立基于案多人少这一问题。(11)但是，我们对权利意识与诉讼增加的共存似乎是乐观其成的。